国土空间规划的定位、基础及相关问题研究_宁庭国
2020-01-16
1 在规划体系中提升国土空间规划的地位
一切发展规划都需要落实在一定的资源环境以及空间区位条件下，这就需要在国土空间开发中为其探索落脚点，从而确保所有规划都能符合区域资源环境承载力，同时还应及时调整与国土规划空间格局不相符合的地方。这样不仅为经济的发展提供了保障，同时也推动了资源环境的可持续发展。
基于可持续发展的角度，人类社会已经进入生态文明时代，其观念也随着经济社会的发展而不断进步。目前人们不再只是单纯的积累物质财富，对于健康、生态等问题也变得更加重视。保护生态环境，就是保护人类社会可持续发展的物质基础，因此在发展经济的同时，也要考虑到生态环境等问题，不能盲目追求短期的经济利益，而应对国土空间的开发和保护以及整治进行严格地谋划和部署。
2 国土空间规划的保障和实施现状
2.1 国土规划
进行国土规划可以有效推动我国国土空间开发和保护制度的建立，同时还可以监管和保护不同土地资源的开发和利用。加大对产业的投资，加强对大面积耕地的保护，并呼吁我们国家的财政部门给予农业生产和生态环境保护一定的资金支持。除此之外，还要加强构建和完善相关机制，从而保障国土空间的发展是在开发和保护以及整治的统筹安排下推进的。
2.2 土地整治规划和利用总体规划
对土地的整治规划需要统筹安排，落实一些重大工程和项目，而在对这些任务实施的过程中一般采取的是逐级分解的方法，但重点依然是要运用合理的手段和部署对其进行整治和规划。此外，在对土地利用总体规划时，需要注重对用途管制指标进行逐级的管理和空间便捷的管控。针对五级体系的土地利用总体规划，而采取的措施一般是指标管控和永久性的基本农田等，这种规划手段通常对管控的目标都有明确的认识，而且任务层级清晰落实到位，也具备完善的监管方法，进而将土地用途管制的相关制度落到了实处。但此种规划在对国土空间的开发和保护以及整治方面的能力还有待提升，对其进行空间规划还需要高层次的领导来进行有效的指导。
3 国土空间规划编制的社会基础
经济社会的发展能力与需求是编制国土空间规划的社会基础。规划的目的在于完成经济社会的发展目标。所以在进行国土空间规划时应确保规划编制能够满足一定时期内社会、经济、民生的发展目标和生产力水平、社会制度、消费水平、人口总量以及生产总值等，这些都属于影响规划编制的因素。国土空间规划肩负着保障社会发展以及资源保护的使命，保护的目标在于更好地发展，而发展能够有效地提升生产力，反过来又能更好地保护资源环境。因而在进行国土空间规划编制的过程中，不仅要对环境承载力进行深入地考虑，还应对经济社会的发展需求和能力进行全面的考虑，协调好经济社会与自然的发展关系，合理配置资源，推动经济社会的健康稳定发展。
4 国土规划编制的实际问题
4.1 国土资源开发格局应以资源环境承载力为参考
调查与评价是国土资源管理的重要方式，也是编制国土资源规划的重要依据。目前国土资源动态监控系统已基本建立完成，并能综合评价我国的资源环境承载力。对于资源环境承载力的评价而言，不仅需要考虑社会需求总量，还需要综合考虑科技发展、社会进步、政策制度以及管理体制等方面因素对人类社会开发利用资源环境的方式，最终对环境承载力进行确定。
环境承载能力与一个地区保障经济发展的能力有着直接的关系，还能确定这一地区的发展方向。以科学评价的方式将全国划分为多个承载力不同的区域，通过承载力的不同对国土规划编制的单元进行划分，最终确定资源开发的格局。
4.2 构建开发准入机制与完善资源配置体系，调整经济结构
经济结构的调整涉及环境容量、资源配置、需求以及投资等多个方面的内容，国土空间发展规划需要以国土资源的管理为基础，以资源环境推动经济结构的优化调整。
首先需要针对国土资源建立宏观调控机制，通过资源配置的方式调整产业结构，防止环境破坏式以及资源掠夺式的发展模式。此外还应实现资源的集约与循环使用，从而促进资源利用效率的有效提升。针对资源开发问题，进行准入门槛的设置，在开发利用资源环境的同时要做好资源环境的保护工作，对环境容量进行严格的控制。最后，还要结合资源环境的实际情况进行产业准入门槛的设置，对产业的级别或类型进行有效的控制，对传统产业进行科学的改造，积极开发新兴产业以及高附加值的产业，尽量避免资源环境受到影响。
4.3 差别化开发、区域内优化、区域间互补
我国东部、西部以及中部地区的自然条件以及区位之间存在着较大的差异，改革开放后，各区域经济发展的差异变得愈来愈明显。如何顺应资源环境条件的不同而有效推动区域经济均衡发展，这将是在发展中所面临的一重大难题，面对这一困境，就需要对国土空间进行均衡的开发利用和保护，很多地区资源环境的生态调节功能大于自身生产力的发展功能，不能为了经济效益而对各类产业进行过度地发展，因此，在对国土资源进行开发的时候还应该以保护生态为主要开发战略目标，避免因对国土空间的开发而破坏生态环境。
5 国土空间规划的思考与展望
从我国当下国土资源的空间规划来看，众多方面都涉及国土空间的开发和利用以及布局。就国土空间在城市发展中的规划来看，随着中国城市化进程的加速，城市发展对空间的需求大增，特别是一些大中城市面临着城市外部空间的快速发展以及城市内部空间的频繁重组。中国国土空间辽阔，但适合开发和利用的面积却不宽裕，因此人均面积就显得更少。因此，城市在规划空间布局上经过了“集中—分散— 再集中”的发展过程，这就表明当前的国土空间规划仍然在追求均衡发展的公平诉求同时，也加大了对效率的追求。而对国土规划的理想方式从国家和省级层面来看，要通过“两规合一”来进行规划；对于市县级而言，要不断推动土地利用总体规划与其他空间规划之间的充分融合；而对于县级以下的层面来说，则需要镇上有关部门对土地的利用进行总体的规划，科学合理利用土地，实施不同类型和不同形式的规划，进而有效推动土地空间监管的落实。
6 结语
综上所述，国土规划为经济的发展奠定了资源环境基础，在对制度进行不断创新和体制不断革新的过程中，逐渐形成了对国土空间规划的健全体系，进而使其对建立国土空间开发的相关制度加以推进。并对国土规划进行科学的编制，使其充分发挥出调控与配置资源的重要作用，使资源环境条件得到不断的改善，进而推动国家的更好发展。
参考文献
[1]阳柳凤.全面构建国土空间规划体系[J].南方国土资源，2019（4）：14-15.
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